El derecho humano al agua y el reto de la gestión pública participativa

Desde la visión neoliberal, servicios públicos como los de agua y saneamiento deben ser gestionados como simples negocios, bajo la lógica del mercado. La progresiva depauperación financiera de los Ayuntamientos, acelerada por las llamadas políticas de austeridad, están llevando a privatizar estos servicios mediante estrategias engañosas de pretendida colaboración público-privada. La Guerra del Agua de Cochabamba, en el 2000, abrió un movimiento global contra estas políticas privatizadoras, exigiendo el reconocimiento del acceso al agua potable y al saneamiento como un derecho humano, que en 2010 acabó reconociéndose por la Asamblea General de NN.UU., a propuesta de Bolivia, sin votos en contra. La privatización de los servicios públicos transforma a las y los ciudadanos en clientes, quebrando el acceso universal a servicios básicos como los de agua y saneamiento, que hoy ya está reconocido por NNUU como un derecho humano. 

AMPLIACIÓN / TEXTO RELACIONADO CON EL TEMA:
- El reto de la gobernabilidad participativa desde la nueva cultura del agua (Pedro Arrojo, Fundación Nueva Cultura del Agua)

Pedro Arrojo Agudo, profesor emérito del Dpto. de Análisis Económico de la Universidad de Zaragoza. En Libre Pensamiento. Tomado de Asociación Cultural Germinal

De la “anorexización” de la función pública a la privatización de los servicios básicos

Desde la década de los 80, la estrategia neoliberal del Banco Mundial (BM) y de la Organización Mundial de Comercio (OMC) viene presionando para reducir el espacio de la función pública y dejar mayor espacio de negocio a la iniciativa privada. Bajo esta presión, se han degradado las funciones del Estado como impulsor de valores de justicia y cohesión social. En los países empobrecidos y en desarrollo se han desmontado, o cuando menos debilitado, los ya de por sí endebles servicios públicos y las perentorias políticas de protección social. Pero incluso en el mundo desarrollado, el llamado estado del bienestar se ve ya gravemente afectado, especialmente a raíz de la vigente crisis. Bajo el pretendido argumento de la “austeridad”, las instituciones públicas, debilitadas en sus capacidades financieras, se ven empujadas a “vender los muebles”, concesionando y privatizando los servicios básicos bajo su responsabilidad, como forma de aliviar su situación financiera.

Asistimos a un proceso de progresiva “anorexización”de las instituciones públicas. Desde la década de los 80 se promueve la desconfianza hacia la función pública, como ineficiente, opaca y burocrática, al tiempo que se presentan las políticas desreguladoras y privatizadoras como alternativas de modernidad,  eficiencia  y racionalidad, glorificando las virtudes del libre mercado.

Desde este enfoque, garantizar el acceso universal a servicios básicos de interés general, como los de agua y saneamiento, sanidad o educación, tradicionalmente asumidos, cuando menos, como derechos de ciudadanía, llega a considerarse una interferencia del Estado contra el libre mercado. Éste debería retirarse y dejar que tales servicios sean gestionados como simples servicios económicos en un marco de libre competencia; las y los ciudadanos deberían pasar a ser clientes y dichos  servicios deberían dejar de ser de acceso universal, siendo accesibles tan sólo para quienes puedan y quieran pagarlos. 

Diversos modelos de privatización del agua

En Chile, bajo la dictadura de Pinochet, se ensayaron las opciones más radicales del naciente neoliberalismo, privatizándose de facto los ecosistemas acuáticos. Aunque la propiedad formal de los ríos es pública, el control real del uso de sus aguas es privado, sin restricción de ningún tipo. Pinochet, en el proceso de transición a la democracia, se aseguró de anclar ese principio privatizador al marco constitucional… Por ello, aún hoy, si alguien necesita una concesión de aguas en Chile, hasta hace poco tenía que viajar a Madrid, para negociar con Endesa, propietaria de buena parte de los ríos chilenos, y ahora debería hacerlo a Roma, donde están los accionistas mayoritarios de la empresa.

La sra. Thatcher, en Reino Unido, promovió un modelo menos agresivo, al privatizar tan sólo las infraestructuras urbanas. Por un precio simbólico, entregó, por ejemplo, a Times Water, la red de abastecimiento y saneamiento del área metropolitana londinense…

Sin embargo, lo cierto es que, ni uno ni otro modelo se expandieron a otros países. Sin embargo, el llamado modelo francés, mucho más sutil, se ha extendido por todo el mundo, con el apoyo explícito del Banco Mundial. Desde este modelo, tanto los ecosistemas acuáticos como las principales infraestructuras de regulación, conducción, distribución y saneamiento suelen quedar bajo dominio público. Lo que los grandes operadores transnacionales aspiran es a recibir la concesión de gestión del servicio, promoviendo una estrategia de Partenariado Público-Privado, conocida por las siglas PPP (Public-Private Partnership), impulsándose empresas mixtas en las que los grandes operadores aceptan ser socios minoritarios (49%), frente al Ayuntamiento o al Gobierno Regional (51%). La clave innegociable está en la cláusula que reconoce la competencia exclusiva de la empresa privada en lo que se refiere a la gestión, bajo el argumento de que es ella quien dispone de la necesaria capacidad tecnológica y organizativa.

Es lo que, en terminología francesa, se presenta como el “savoir faire”, o el “know how” en inglés… De esta forma, el control del negocio no se busca tanto a través de la mayoría accionarial sino, de forma más sutil, a través del control de la información. En pocos años, el control efectivo queda en manos privadas, aunque formalmente la institución pública disponga de mayoría financiera en la empresa mixta.

Bajo los mismos argumentos, otra cláusula establece que compras, contratas y subcontratas son también competencia del privado. Cuando la gestión es pública (generalmente municipal), la adquisición de nuevas tecnologías, los trabajos de mantenimiento y modernización y otras múltiples acciones, se contratan por concurso público, acudiendo al mercado, donde compiten multitud de pequeñas y medianas  empresas altamente especializadas. Es lo que se conoce como el “mercado de inputs secundarios”, en el que se genera un volumen de negocio mayor que en la gestión misma del servicio. Sin embargo, bajo este tipo de contratos PPP, desaparecen los concursos públicos y el “mercado de inputs secundarios” queda blindado a la competencia. Estas multinacionales, que disponen de todo tipo de servicios y tecnologías en sus corporaciones, los contratan por adjudicación directa a sus propias empresas, encareciendo indebidamente el servicio. Bajo esta estrategia, buena parte de los beneficios de la corporación no emerge en los beneficios declarados de la empresa mixta, sino que queda emmascarado en el capítulo de costes que paga la ciudadanía en el recibo del agua.

La tercera clave del modelo está en firmar contratos por largos periodos (entre 25 y 50 años). Con ello, no sólo aseguran el negocio a largo plazo, sino que garantizan la irreversibilidad del contrato. Si la siguiente corporación municipal, por ejemplo, quisiera revertir la privatización, se vería obligada a indemnizar, no sólo los capitales invertidos por la multinacional, sino también los beneficios esperados durante todo el periodo de concesión, lo que multiplica el coste de la reversión hasta hacerla inviable…

Los argumentos de la privatización de los servicios de agua

Estos procesos de privatización, bajo la presión del BM, acabaron motivando la rebelión de los más pobres en Cochabamba (Bolivia), que pronto se extendió por América Latina y por el mundo. Como consecuencia de ello, los propios operadores  reconocen hoy que han tenido que cambiar su estrategia. Durante casi dos décadas, priorizaron los llamados “mercados no regulados” (“unregulated markets”), donde la falta de normas y de control público permitía prever un mayor espacio de negocio. Sin embargo, estas corporaciones asumen que, esta falta de regulación, sin estabilidad  social y política, acaba por generar riesgos inaceptables. Por ello la estrategia, durante los últimos años, ha girado hacia los llamados “mercados fiables” (“reliable markets”) como los que de Europa Oriental, y muy particularmente Rusia…

Tres han venido siendo los principales argumentos de las instituciones económico-financieras internacionales y de los grandes operadores privados, para justificar esas políticas de desregulación y privatización:

– Ante las penurias de la Administración, el sector privado puede aportar las inversiones necesarias para hacer llegar el servicio, aún a los más pobres.

– Ante los problemas de ineficiencia y corrupción, la libre competencia induce eficiencia y un mayor control de las y los usuarios, ejerciendo sus derechos como clientes.

– Ante la creciente complejidad técnica de estos servicios, la iniciativa privada ofrece la necesaria tecnología y capacidad organizativa (“know how”). 

En lo que se refiere al primer argumento, se comprueba empíricamente que los grandes operadores privados han invertido escasos fondos propios en redes e infraestructuras básicas en los países en desarrollo, tal y como demostró el proyecto PRINWASS (2004), financiado por la UE. Dicho proyecto de investigación constató en un amplio abanico de casos de privatización que, mientras estuvieron concesionados los servicios, las inversiones realizadas siguieron siendo en su mayor parte públicas, y tan sólo una mínima proporción fue realizada por los operadores privados. La estrategia empresarial de esas grandes corporaciones siempre consideró arriesgado realizar inversiones masivas en infraestructuras básicas. En la mayoría de los casos, el proceso de privatización tan sólo desbloqueó créditos del BM, que pasaron a ser gestionados por el privado, aunque eso si, cargándose sobre la deuda pública del país en cuestión…

Hoy, en plena crisis económico-financiera, este argumento se ha retorcido sarcásticamente, en la medida que son las grandes corporaciones las que requieren capitales públicos para sobrevivir, lo que nos lleva a un juego financiero escandaloso. El Banco Central Europeo, por ejemplo, ofrece financiación barata (al 1% a tres años) a los grandes bancos, para que éstos financien operaciones de compra de Bonos del Tesoro o de privatización de servicios públicos; eso sí, cargando intereses del 5 o del 6%… Es decir nos “compran los muebles” con nuestro propio en  nombre  de la “austeridad”, asistimos a un proceso de sabotaje de las economías familiares, así como de valores y derechos sociales. 

El poder financiero está transformando su propia crisis en una ventana de oportunidad para sus intereses, mediante las llamadas políticas de “austeridad”; falsa austeridad, por cierto. En realidad, privatizar este tipo de servicios, para la comunidad, equivale a vender el piso en el que tenemos que vivir. A renglón seguido, tendremos que alquilárselo a quien nos lo compró, pagando la amortización de la compra, más los beneficios que nos impongan. Con el agravante de que, en estas condiciones, venderemos barato y alquilaremos  caro, al precio que nos marquen… Nada que ver, por tanto, con estrategias de “austeridad”, como sería vender la segunda residencia para sanear la economía de lo imprescindible. Así, en nombre de la “austeridad”, asistimos a un proceso de sabotaje de las economía familiares, así como de valores y derechos sociales.

El segundo  argumento, referente a las ventajas de la libre competencia, que en otros servicios podría resultar válido, no lo es en éste, en la medida que este servicios, por su propia naturaleza, es un “monopolio natural”. Su privatización puede promover, a lo sumo, opciones  de competencia “por el mercado”, pero no “en el mercado”. Es decir, a lo más que se puede aspirar es a una efímera competencia para conseguir la concesión, en concurso público (cuando no se produce una adjudicación directa…). Una vez adjudicado, el servicio pasa a ser gestionado en régimen de monopolio privado por largas décadas, bajo duras cláusulas de reversión. 

Respecto al pretendido control de las y los usuarios, ejerciendo sus derechos como clientes, tampoco funciona, pues, al tratarse de un “monopolio natural”, no se puede cambiar de proveedor.

Tal y como llegó  a decir públicamente el director del Banco Mundial en Brasil, Vinod Thomas: “Cuando hay riesgo de que se genere un monopolio privado, es mejor dejar los servicios en manos del Estado…” (Folha de Sao Paulo; 21-9-2003). 

Por otro lado, la pretendida transparencia del mercado frente a la opacidad de la gestión pública es más un mito que una realidad. El hecho de que en muchos casos la gestión pública sea burocrática y opaca no significa que tenga que serlo. De hecho, el que la gestión sea pública, permite exigir transparencia, en la medida que las instituciones públicas se deben a la ciudadanía; mientras que la gestión privada, legalmente protegida por el derecho a la privacidad en la información, acaba limitando la transparencia de esa gestión, a lo sumo, a los principales accionistas de la empresa. Los problemas de opacidad, burocratismo e incluso corrupción, no se resuelven privatizando la Administración, sino democratizándola. No parecería razonable afrontar una eventual corrupción de la policía, privatizándola. De hecho, en los países donde la corrupción degrada la vida pública, la entrada de operadores privados, lejos de resolver el problema, lo agrava, realimentando la lógica del sistema que les acoge.

Hoy, incluso  en las democracias avanzadas, está vigente el reto de promover reformas de la función pública que impulsen la gestión participativa y garanticen la transparencia. En la medida que no es posible la competencia en el mercado se trata de promover la competencia a través de la información y del contraste público entre servicios análogos.

Es lo que se conoce como “ben-chmarking”, impulsando nuevos modelos de gobernanza participativa. Ello exige una regulación pública del sector que garantice una transparencia contrastable de los servicios de agua y saneamiento en las distintas ciudades. Los gestores de esos servicios deben ofrecer información relevante y clara a través de un sistema común de indicadores que permita a la ciudadanía contrastar la calidad, precios, niveles de garantía, etc…, de sus respectivos servicios de agua y saneamiento, con los de cualquier otra ciudad similar.

Por último, argumentar que la complejidad de unos servicios modernos de agua y saneamiento desbordan las capacidades de la Administración Pública resulta tan incierto como ofensivo. De hecho, los servicios de agua y saneamiento más eficientes funcionan, sin duda, en países como Holanda, Suiza, Suecia o Alemania; y lo hacen bajo gestión pública, a través de pequeños operadores locales, que a lo sumo, en los últimos tiempos, tienden a agruparse regionalmente para conseguir mejores economías de escala. La clave de una buena gestión se demuestra que no está tanto en la tecnología, que siempre se puede conseguir en el mercado, sino en la buena gobernanza, desde una escala local-regional que permite vincular esos servicios a la ciudadanía y a las instituciones locales de las que dependen. 

El derecho humano al agua y al saneamiento 

En los 90, el Banco Mundial optó claramente por apoyar la desregulación de servicios públicos, condicionando sus créditos a países empobrecidos o en desarrollo a la privatización de dichos servicios. En este contexto, Argentina, bajo la presidencia de Carlos Menem, y posteriormente Uruguay, Bolivia y otros países latinoamericanos, dieron entrada a las grandes transnacionales norteamericanas y sobre todo europeas.

Aunque ya en los 90 se produjeron serios conflictos, fue en el 2000, en Cochabamba, donde se levantó una auténtica insurrección popular, encabezada por los barrios más pobres y las comunidades indígenas  de regantes. Al grito de “¡El agua es del pueblo, carajo!”, y a pesar de la brutal represión policial y militar, la gente paralizó la región hasta que el Gobierno rescindió el contrato con la multinacional norteamericana Bechtel y la española Abengoa. Poco después, en El Alto-La Paz otra lucha similar acabaría expulsando de Bolivia a la multinacional francesa Suez.

Pronto, esa rebelión de los pobres se transformó en un movimiento global por el reconocimiento del acceso al agua potable y al saneamiento básico como un derecho humano, reivindicación que desde mediados de los 90 representa el núcleo duro del argumentario antiprivatización.

En 2004, Uruguay fortalecería la consistencia política de este movimiento al decidir en referéndum el reconocimiento de ese derecho humano en la Constitución del país, con el consiguiente veto a cualquier posibilidad de privatizar los servicios de agua y saneamiento. Más adelante, países  como Bolivia y Ecuador seguirían su ejemplo.

En 2006, España y Alemania, haciéndose eco del creciente movimiento suscitado en torno a esta reivindicación, especialmente en América Latina y África, decidieron promover el reconocimiento de este derecho ante el Consejo de Derechos Humanos de NN.UU., en Ginebra. Se abrió así en 2007 el correspondiente procedimiento, aún en curso, bajo el impulso de la profesora Caterina de Albuquerque, como Experta Independiente.

En 2010, a propuesta de Bolivia, el pleno de NN.UU. aprobó, sin votos en contra (aunque si significativas abstenciones), el reconocimiento del acceso a cuotas básicas de agua potable y servicios básicos de saneamiento como un derecho humano.

 Nuevos modelos de gestión pública participativa 

Más allá del debate abierto en torno al derecho humano al agua y al saneamiento, la trascendencia social  y ambiental de este tipo de servicios exige garantizar una gestión transparente y participativa que desborda la coherencia del mercado. En el caso de los países que firmaron la Convención de Aarhus, entre los figura España y la UE, se hace ineludible la aplicación del principio de participación ciudadana pro-activa. Desde la coherencia que impone este principio, la decisión de privatizar estos servicios no puede considerarse como un simple asunto administrativo de la alcaldía o de la presidencia del gobierno regional de turno. Incluso el debate en plenos municipales o parlamentarios resulta insuficiente, en la medida que se trata de decisiones que afectan, por periodos de varias décadas, a derechos ciudadanos y derechos humanos… Se hace necesario abrir un amplio debate público que culmine, en su caso, en referéndum, tal y como recomienda la Declaración Europea por la Nueva Cultura del Agua (2005).

Por otro lado, asumir el principio de equidad inter e intrageneracional, desborda la lógica de mercado y refuerza la necesidad de plantear el dominio y la gestión pública o comunitaria sobre los ecosistemas hídricos y los acuíferos, priorizando la sostenibilidad de sus funciones de vida, más allá del acceso universal a cuotas básicas de aguas de calidad (30-40 litros/ persona/ día) y servicios básicos de saneamiento, como un derecho humano.

La cuestión se complejiza si, más allá de garantizar el derecho humano a esos mínimos vitales, afrontamos el reto de garantizar, como un derecho ciudadano, el acceso universal a servicios domiciliarios de agua y saneamiento de calidad. Un derecho de ciudadanía que debe vincularse a los correspondientes deberes de ciudadanía, desde nuevos modelos de gestión pública participativa. El deba el diseño de nuevos modelos de gobernanza participativa, desde ámbitos locales, regionales y nacionales, está  ya en marcha, al tiempo que crece la demanda de un marco global que garantice los derechos humanos y desarrolle una nueva condición de ciudadanía global, por encima de la lógica del mercado.

te sobre cómo articular derechos y deberes ciudadanos, especialmente en lo que se refiere a las políticas tarifarias y la gestión financiera de estos servicios, está abierto, sobre la base de dos principios: acceso universal y no lucro.

De hecho, el diseño de nuevos modelos de gobernanza participativa, desde ámbitos locales, regionales y nacionales, está ya en marcha, al tiempo que crece la demanda de un marco global que garantice los derechos  humanos y desarrolle una nueva condición de ciudadanía global, por encima de la lógica del mercado.